Op het Moscow Urban Forum 2013 werd een grote studie "Archeologie van de periferie" gepresenteerd, gewijd aan de ontwikkeling van de periferie van Moskou. Onder het materiaal in de sectie Politiek in de Superpark Library-serie werd een artikel gepubliceerd dat was voorbereid door Alexander Lozhkin, waarin de principes van moderne territoriale planning op meerdere niveaus en praktische ervaring bij het ontwikkelen van een strategisch masterplan en algemeen plan in Perm worden onderzocht. Met toestemming van de auteur en auteursrechthebbenden publiceren we dit deel van het onderzoek.
Van de ruimtelijke ordeningsdocumenten die zijn ontwikkeld in overeenstemming met de stedenbouwkundige code, zijn de masterplannen van stadswijken de belangrijkste, aangezien ze de kenmerken moeten bepalen van de ontwikkeling van de grootste steden die vandaag actief worden opgebouwd. Moet, maar definieer niet. Bijna alle Russische steden met meer dan 500.000 inwoners in de jaren 2000. bestaande masterplannen ontwikkeld of bijgewerkt. Ik kan er echter geen noemen waar masterplannen echt zouden dienen als een echte basis voor het bouwen van strategische plannen en specifieke ontwikkelingsprogramma's.
Dit heeft verschillende redenen:
Als in de Sovjettijd de algemene planning voornamelijk werd uitgevoerd om de locatie van productiekrachten te bepalen, ontbreekt deze taak tegenwoordig; de doelstellingen van de ontwikkeling van masterplannen zijn in de regel vaag gedefinieerd. In de meeste gevallen masterplannen uit de jaren 2000. werden ontwikkeld als fictieve demonstratieproducten die waren ontworpen om het probleem van hun eigen formele beschikbaarheid op te lossen, als documenten, zonder welke de autoriteiten beperkt zouden zijn in het recht om over land te beschikken. In andere gevallen werden masterplannen ontwikkeld in het belang van de ontwikkeling van het bouwcomplex en was hun belangrijkste (niet altijd genoemde) doel het identificeren van investeringslocaties voor grootschalige residentiële ontwikkeling. (figuur 1)
- Het ontbreken van het stellen van doelen (of het eenzijdig stellen van doelen) maakt het niet mogelijk om de ontwikkelingstaken, strategieën en volgorde (“roadmaps”) correct te definiëren voor de uitvoering van taken.
- Masterplannen geven geen evenwichtig beeld van de ontwikkeling: de voorgestelde ontwikkelingsvooruitzichten zijn niet gebonden aan de mogelijkheden van de stad voor de aanleg van sociale, technische, transportinfrastructuur, en zijn niet gebonden aan het stadsbudget en reële investeringen. Het algemeen plan van Novosibirsk (2007) bevat bijvoorbeeld plannen voor bouw in 2008-2030. meer dan 700 km aan hoofdwegen en meer dan 40 metrostations, wat absoluut onrealistisch is in termen van bestaande budgetten. Maar dergelijke beslissingen in termen van transport bepalen vooraf de mogelijkheid van ontwikkeling van meerdere verdiepingen met hoge dichtheid van de perifere gebieden van de stad, die door dit hypothetische transport zouden moeten worden bediend. En deze 'fantastische' oplossingen worden vertaald in planningsprojecten en ontwikkelingsprojecten, die in de nabije toekomst onvermijdelijk tot onoplosbare transportproblemen zullen leiden.
- "Overmatige" planning leidt tot een gebrek aan planning: de gemeente staat voortdurend voor de keuze welke van de objecten voorgesteld in het masterplan voor haar belangrijker is.
- In de masterplannen zijn planningshorizonnen gemengd, er zijn geen fasen, volgorde, prioriteiten. Er is geen scheiding tussen langetermijn-, middellangetermijn- en kortetermijnplanning en het gebruik van geschikte instrumenten voor elk niveau. In de regel wordt een algemeen plan ontwikkeld voor een periode van 20-30 jaar, maar een discrepantie met de reële budgettaire en investeringsmogelijkheden leidt ertoe dat beslissingen worden genomen in de looptijd van het algemene plan, waarvan de uitvoering mogelijk is alleen in de verre toekomst. Tegelijkertijd wordt er vandaag infrastructuur gepland en gebouwd voor dergelijke "toekomstige" oplossingen. De toch al beperkte budgettaire en investeringsmiddelen worden dus inefficiënt besteed.
- De ontwikkelaars hebben weinig idee van de moderne mechanismen voor stadsbeheer die in Rusland bestaan en zijn niet bekend met de beste beheerpraktijken ter wereld.
- De stad is beperkt in de mogelijkheid om de strategie van haar ontwikkeling te kiezen, de ontwerper van het masterplan, aangezien haar keuze wordt beperkt door het kader van de wet op openbare aanbestedingen (94-FZ; sinds 2014 - de federale wet op de staat Contractsysteem), dat de prijs en de uitvoeringsvoorwaarden van het contract als de belangrijkste selectiecriteria veronderstelt …
- Tegelijkertijd begrijpt de stad als klant meestal niet goed wat ze nodig heeft uit het algemene plan en is ze in de regel niet in staat een hoogwaardige taak op te stellen. De relatie tussen de ontwikkelaar en de gemeente is in de meeste gevallen strak geformaliseerd en de opdrachtgever heeft weinig mogelijkheden om invloed uit te oefenen op het ontwerpproces en het resultaat.
- De ideologie van stadsplanning, zoals beleden door de meeste praktiserende Russische stedenbouwkundigen, is gebaseerd op de ideologie die in de jaren vijftig en zestig van het Westen werd ontleend. functionalistische benaderingen, met name verwoord in het Handvest van Athene, dat vandaag in de wereld wordt erkend als hopeloos achterhaald.
- In de Masterplannen (en stedenbouwkundige documenten in Rusland als geheel) zijn de juridische uitwerking en het begrip van de rol en plaats van juridische instrumenten van stedelijke regulering buitengewoon zwak.
De Russische wetgeving vereist niet de verplichte ontwikkeling van strategische documenten voor territoriale ontwikkeling. De overgang van een model met één niveau (masterplan) naar een model met twee niveaus (strategisch masterplan + masterplan) voor de ruimtelijke ordening van steden lijkt echter onvermijdelijk als we aannemen dat het masterplan moet veranderen van een fictief demonstratief document of een document dat de taken van het bouwbedrijf oplost tot een hulpmiddel voor het oplossen van stedelijke problemen.
Voor het eerst in Rusland is een dergelijk model geïmplementeerd in de koppeling Strategisch Masterplan - Algemeen Plan van Perm, ontwikkeld in 2008-2010 door het Nederlandse bureau KCAP en het Gemeentelijk Bureau Stedelijke Projecten Perm. Zowel het masterplan als het masterplan zijn slechts een deel van de uitgebreide tools voor planning, regulering en ontwikkelingsbeheer waarover de gemeente beschikt (figuur 2).
In het tweeledige ruimtelijke ordeningsmodel, het Strategisch Masterplan (of Ruimtelijke Ontwikkelingsstrategie) van de stad:
- bepaalt de doelen en doelstellingen van het stedenbouwkundig beleid in samenhang met het sociaal-economisch beleid van de stad;
- is geen project, maar een doelprognose. Het strategisch masterplan is geen document voor ruimtelijke ordening, maar een politiek akkoord;
- geeft een algemeen beeld van de richtingen van de transformatie van de stad in een vrij verre toekomst;
- bevat doelen voor transformaties en strategieën en methoden om deze te bereiken;
- opbrengsten uit echte, niet hypothetische middelen voor de uitvoering ervan.
-
vervangt het masterplan niet. Het masterplan (evenals de stedenbouwkundige normen, regelgeving van de PZZ, planologische projecten, doelprogramma's, etc.) is een instrument voor de uitvoering van het Strategisch Masterplan. Het masterplan beschrijft en verduidelijkt, in overeenstemming met de beschikbare middelen, de eerste 2-3 fasen van de implementatie van het masterplan
(Figuur 3);
kan worden aangepast na voltooiing van elk van de fasen van de implementatie
Het strategisch masterplan kan allegorisch worden gepresenteerd als een visie op de toekomstige stad aan de planningshorizon die we in principe kunnen zien. Het is een reeks redelijk geïdealiseerde doelen en routekaarten om ze te bereiken. Uiteraard moeten zowel de visie op doelen als de mechanismen om ze te bereiken veranderen naarmate we ze naderen.
Het masterplan in zo'n model wordt het plan van de eerste twee of drie stappen naar het doel. De mate van uitwerking van deze stappen dient verschillend te zijn. De eerste fase (4-8 jaar) moet een reeks specifieke onderling samenhangende activiteiten bevatten, ook gekoppeld aan een langetermijnplanning voor de begroting. Het is dit deel van het algemene plan dat moet worden goedgekeurd en de daarin voorgeschreven maatregelen worden later weerspiegeld in de plannen van de functionele organen van het stadsbestuur. Planning op dit niveau is overwegend prescriptief en vereist het opbouwen van handhavingsmechanismen. De planning van volgende fasen is meestal voorspellend en indicatief, en hun specificatie wordt uitgevoerd aan het einde van de implementatie van de eerste fase. Zo verandert het algemene plan van een document dat eens in de 20-30 jaar wordt ontwikkeld, formeel rigide plannen voor de ontwikkeling van de stad, maar in feite genegeerd, in een regelmatig (elke 4-8 jaar) geactualiseerd document dat daadwerkelijk uitvoerbaar is.
Het was volgens dit model dat het algemene plan van Perm werd ontwikkeld, waarin de duur van de eerste fase werd bepaald op 6 jaar, de tweede - 7-12 jaar. De vernieuwing van het algemene plan van Perm was de afwijzing van functionele zonering in de geest van het Atheense handvest, toen de verdeling van het grondgebied van de stad in openbare en zakelijke, woon-, industrie- en pakhuis- en recreatiegebieden werd gelegd. In het Algemeen Plan van Perm worden op de functionele zoneringskaart standaardrantsoeneringsgebieden weergegeven, voor elk waarvan ontwikkelingsparameters worden bepaald, onderling gekoppeld tot een parametrisch model. Hierdoor kunnen, indien nodig, de gevolgen van bepaalde voorstellen voor de ontwikkeling van territoria of beheersbeslissingen worden beoordeeld. Dus in september 2013 beoordeelde het Bureau of Urban Projects (A. V. Golovin) voorstellen voor wijzigingen van het General Plan of Perm, inclusief de voorstellen van de PIK Group voor de ontwikkeling van het grondgebied van de voormalige Bakharevka-luchthaven. Uit de analyse bleek dat de ontwikkeling van dit gebied een toename van de verplichtingen van de gemeente voor de aanleg van sociale en transportinfrastructuur met 15 miljard roebel met zich meebrengt. Door gebruik te maken van het "traditionele" model van algemene planning, zou een dergelijke beoordeling alleen mogelijk zijn na de ontwikkeling van een gedetailleerd project van de gebiedsplanning.
Het tweeledige ruimtelijke ordeningsmodel is niet in tegenspraak met de huidige wetgeving, maar in Perm rezen vragen over de rechtmatigheid van de ontwikkeling van het Strategisch Masterplan door de gemeente. Hoewel de stedenbouwkundige code vandaag bepaalt dat ruimtelijke ordeningsdocumenten moeten worden ontwikkeld op basis van ontwikkelingsstrategieën, hebben we het hier over programma's voor de sociaaleconomische ontwikkeling van regio's en gemeenten, en over strategieën van afzonderlijke economische sectoren. Het lijkt raadzaam om in deze lijst (misschien als de belangrijkste basis voor algemene planning) strategieën voor ruimtelijke ontwikkeling op te nemen om formele ontwerpbenaderingen en de problemen waarover ik hierboven schreef te vermijden.
De materialen van het Perm Strategisch Masterplan zijn beschikbaar op de website www.permgenplan.ru.
