Met de vriendelijke toestemming van Strelka Press publiceren we een fragment uit John M. Levy's Modern Urban Planning - in de woorden van de Russische wetenschappelijke vertaalredacteur Alexei Novikov, “een encyclopedie van stadsplanning geschreven door een stedenbouwkundige en praktiserende stedenbouwkundige die achter bijna elk proefschrift op met een treffend voorbeeld, allereerst het zijne."
Waarom plant u een beleid?
Om verschillende redenen wordt planning meestal uitgevoerd in sterk gepolitiseerde omstandigheden:
1. Planning omvat vaak het aanpakken van problemen die mensen pijn doen, zoals de aard van de buurt of de kwaliteit van het schooldistrict. Een planningsoplossing die u niet bevalt, kan uw leven elke dag binnendringen als deze wordt geïmplementeerd waar u woont of werkt. Gewelddadig verzet tegen gesubsidieerde huisvesting in voorsteden is grotendeels te wijten aan de vrees dat dit een negatieve invloed zal hebben op lokale scholen. In sommige gevallen zijn deze zorgen ongegrond, in andere niet, maar in ieder geval is het gemakkelijk te begrijpen waarom er een emotionele uitbarsting is als het gaat om iets waarvan bewoners denken dat het het geluk en de veiligheid van hun kinderen beïnvloedt. Een groot publiek verzet was de belangrijkste kracht achter het stadsvernieuwingsprogramma. Er zijn maar weinig uitvoerende acties die meer emotie kunnen opwekken dan een programma dat een stadsbewoner kan dwingen een appartement te verlaten of zijn bedrijf te verplaatsen naar, in de woorden van een auteur, "de weg vrijmaken voor een federale bulldozer".
2. Planningsoplossingen zijn zichtbaar voor het blote oog. Gebouwen, wegen, parken, onroerend goed - de lokale bevolking ziet ze en kent ze. Planningsfouten - bijvoorbeeld architecturale fouten - zijn moeilijk te verbergen.
3. Het planningsproces vindt, net als alle andere functies van de lokale overheid, plaats waar u woont. Het is gemakkelijker voor een burger om de acties van de plaatselijke gemeenteraad te beïnvloeden dan op de beslissingen van de staatswetgever of het Congres. Bewustwording van potentiële prestaties stimuleert deelname aan planning.
4. Burgers geloven terecht dat ze enige kennis hebben van planning, ook al hebben ze die niet officieel bestudeerd. Planning omvat landgebruik, verkeersmanagement, de aard van de gemeenschap zelf en andere zaken die de lokale bewoners bekend zijn. Daarom vertrouwen de lokale bevolking in de regel niet onvoorwaardelijk op planners.
5. Planning omvat het nemen van beslissingen met ernstige financiële gevolgen. Stel dat meneer X 100 hectare landbouwgrond bezit aan de rand van de stad. De waarde van grond in het gebied neemt toe en het is duidelijk dat deze straks intensiever gebruikt gaat worden. Als langs de weg die naar dit perceel leidt gemeentelijk water en riolering worden aangelegd, kan het worden opgebouwd met een dichtheid van 12 wooneenheden per hectare; de kosten van één acre zouden dus bijvoorbeeld $ 100.000 bedragen. Aan de andere kant, als deze site geen toegang heeft tot openbare diensten, zal het gebruik ervan worden beperkt tot de bouw van eengezinswoningen op percelen van één hectare, en zullen de kosten van het land 10 duizend dollar per hectare bedragen. Dit betekent dat de heer X $ 9 miljoen wint of verliest, afhankelijk van het feit of het gemeentelijke geïntegreerde plan water en sanitaire voorzieningen voor zijn site omvat. Men kan zich gemakkelijk soortgelijke voorbeelden voorstellen waarbij de potentiële waarde van land afhangt van bestemmingsplannen, straatuitbreiding, landontwikkeling, overheidsgebouw, maatregelen om overstromingen te beheersen, enz. Zelfs degenen die geen ander onroerend goed hebben dan hun huis, kunnen, en terecht, het gevoel hebben dat ze aanzienlijke financiële belangen hebben bij het plannen van beslissingen. Voor veel burgers is de enige belangrijke bron van overwaarde niet een bankrekening of aandelen, maar het potentiële inkomen uit de verkoop van een huis. Daarom zijn planningsbeslissingen die de waarde van onroerend goed beïnvloeden essentieel voor huiseigenaren.
6. Planningskwesties kunnen nauw verband houden met onroerendgoedbelasting. Onroerende voorheffing is een van de belangrijkste inkomstenbronnen voor zowel lokale overheden als openbare onderwijsinstellingen. Planningsbeslissingen die de ontwikkeling van een gebied beïnvloeden, hebben ook invloed op de belastinggrondslag. Ze zijn van invloed op de onroerendgoedbelasting die lokale bewoners moeten betalen, en zijn hoogstwaarschijnlijk aanzienlijke bedragen. In 2013 bedroegen de totale inkomsten uit onroerendgoedbelasting in de Verenigde Staten $ 488 miljard, of iets meer dan $ 1.500 per hoofd van de bevolking. Het niveau van de onroerendgoedbelasting is al jaren een bron van zorg voor het publiek. Dit blijkt uit Ordinance 13 in Californië en soortgelijke wetten in andere staten die maximale onroerendgoedbelasting bepalen.
Planners en autoriteit
Planners treden in feite op als adviseurs. De planner heeft zelf niet de bevoegdheid om veranderingen in de stad of wijk te initiëren: om budgettaire middelen toe te wijzen, wetten aan te nemen, contracten af te sluiten of eigendommen te vervreemden. Waar planners een bepaalde wettelijke bevoegdheid hebben (bijvoorbeeld met betrekking tot landgebruikcontrole), wordt deze bevoegdheid verleend - en waar nodig weggenomen - door de bevoegde wetgever. De mate van invloed van de planner hangt dus af van zijn vermogen om zijn standpunt te formuleren, consensus te bereiken en bondgenoten te vinden onder degenen die de nodige autoriteit hebben.
Een plan is een visie op de toekomst. De planner beïnvloedt gebeurtenissen zodanig dat hij deze visie algemeen kan maken. In de beginjaren van de planning, zoals we opmerkten in verband met het Chicago Plan, werd aangenomen dat de planner zelfstandig het hele plan ontwikkelt (met uitzondering van enkele bijzonderheden). In die jaren was het de taak van de planner om zijn ideeën te 'verkopen' aan de samenleving en het lokale politieke establishment. Burnham en zijn medewerkers hebben dit plan met groot succes in Chicago geïmplementeerd.
Een modernere opvatting is dat goede plannen uit de samenleving zelf komen. Vanuit dit oogpunt is de juiste rol van de planner om het planningsproces te vergemakkelijken en deskundig oordeel te geven, in plaats van het hele plan in zijn geheel te ontwikkelen. Er zijn verschillende argumenten voor een moderne benadering van planning. Ten eerste vermijdt hij elitarisme. De planner heeft bepaalde vaardigheden die de gemiddelde burger niet heeft, maar dat wil niet zeggen dat hij slimmer is dan anderen. Ten tweede kan de planner (en elke andere persoon of groep mensen) geen volledig en nauwkeurig begrip hebben van de belangen van de bevolking als geheel. Niemand behalve wijzelf kent onze ware behoeften en voorkeuren. Als dit het geval is, kunnen de belangen van burgers alleen ten volle worden behartigd als zij in een vroeg stadium bij het planproces worden betrokken. Ten derde kan worden gesteld dat een plan dat is gemaakt met aanzienlijke burgerparticipatie, meer kans heeft om uit te komen dan een plan van dezelfde kwaliteit dat uitsluitend door specialisten is ontwikkeld. Deelname aan het planningsproces zelf informeert de burger over de details van het plan. Als burgers hun tijd en energie aan het plan besteden, zullen ze het beter steunen. Sommige "hun plan" zullen veranderen in "ons plan". Er zijn echter ook enkele tegenargumenten. Ik zal ze hieronder schetsen.
Planners zien hun betrokkenheid bij de politiek heel anders dan een paar decennia geleden. In de jaren twintig en dertig was het gebruikelijk om het planningsproces te scheiden van de politiek en 'boven' de politiek te staan. De planner rapporteerde uitsluitend aan het “niet-politieke” planbord. Na verloop van tijd werd duidelijk dat het isoleren van de planner van de politiek het minder effectief maakt omdat beslissingen op het gebied van de politiek worden genomen. Bovendien werd duidelijk dat de term "niet-politiek" misleidend was. De opname van een groep invloedrijke burgers in een openbare raad is bijvoorbeeld in wezen een politieke beslissing. Een groep minder machtige burgers zal de planners waarschijnlijk heel andere instructies geven. In feite staat niemand buiten de politiek, want iedereen heeft zijn eigen belangen en waarden, en dit is de essentie van politiek.
Het concept dat het planningsproces moet worden gescheiden van de politiek werd geboren tijdens de beweging voor de hervorming van het gemeentebestuur in de late 19e en vroege 20e eeuw. In die periode ging de uitvoerende macht in veel steden over van voormalige structuren zoals de Tammany Hall in New York naar ambtenaren en op sommige plaatsen naar professionele managers die geen deel uitmaakten van een politieke partij. In sommige steden heeft de bestuurlijke hervorming geleid tot een nieuwe bestuursstructuur: de gekozen burgemeester speelt een grotendeels ceremoniële rol, terwijl de echte verantwoordelijkheid en het gezag berust bij de stadsbeheerder die door de wetgever wordt ingehuurd. Voorstanders van hervormingen waren van mening dat politiek een smerige en vaak corrupte activiteit is, en hoe minder het de planning beïnvloedt, hoe beter. De moderne kijk op die gebeurtenissen is dat de hervormingsbeweging tot op zekere hoogte een overwinning was van de rijke middenklasse op structuren die de belangen behartigden van de arbeidersklasse en pas aangekomen immigranten. Simpel gezegd, de hervorming was niet zozeer een uitzondering op de politiek als wel een herverdeling van politieke macht.
Verdeling van krachten
De omgeving waarin de planner opereert, wordt gekenmerkt door een combinatie van politieke, economische en juridische macht. Dit geldt voor elke planner in elk land, maar met name in de Verenigde Staten. De Amerikaanse grondwet is in het leven geroepen om de macht van de regering te beperken - niet alleen om de natie als geheel te beschermen tegen tirannie, maar ook om minderheden te beschermen tegen de "tirannie van de meerderheid". Het is duidelijk dat het systeem niet is opgezet om snel en daadkrachtig optreden van de overheid mogelijk te maken. De politieke macht in de Verenigde Staten is op vele niveaus verdeeld. Ten eerste is het verdeeld over verschillende niveaus van de uitvoerende macht. Lokale en nationale overheden zijn veel machtiger in hun omgang met de nationale overheid dan in de meeste andere democratieën in de westerse wereld, zoals Frankrijk of Groot-Brittannië. In de regel ontvangen lokale en deelstaatregeringen veel meer van hun eigen inkomsten dan vergelijkbare regeringen in andere landen. Financiële kracht en politieke autonomie zijn met elkaar verweven. In de Verenigde Staten berust de uitvoerende autonomie op staats- en lokaal niveau op de grondwet, die, zoals de auteurs bedoeld hebben, de bevoegdheden van de federale regering scherp beperkt: verzet tegen machtsconcentratie is een langdurige Amerikaanse politieke traditie.
Ten tweede is er de zogenaamde scheiding van de takken van de overheid: uitvoerende, wetgevende en gerechtelijke. Deze verdeeldheid gaat terug tot de oprichting van onze staat en de bedoeling van de auteurs van de Grondwet om de opperste macht in toom te houden en deze zo te structureren dat de invloed van elke tak van de regering wordt gecompenseerd door de invloed van de andere twee. Planning is de verantwoordelijkheid van de overheid en is duidelijk een functie van de uitvoerende macht. Er is echter financiering nodig om bijna alle plannen tot leven te brengen. Het bepalen van het belastingniveau en het toewijzen van middelen zijn taken van de wetgever. De uitvoerende en wetgevende bevoegdheden zijn uiteraard beperkt tot de rechterlijke macht. Rechters op federaal niveau worden voorgedragen door de uitvoerende macht en goedgekeurd door wetgevers. Op nationaal en lokaal niveau is het mechanisme voor de vorming van de rechterlijke macht anders gestructureerd: in sommige gevallen worden rechters benoemd volgens het federale model, in andere worden ze gekozen.
Naast de verdeling van de macht in uitvoerende, wetgevende en gerechtelijke, kan lokale macht administratief worden verdeeld. Een stedelijke agglomeratie, die een enkele economische en sociale entiteit is, kan worden onderverdeeld in tientallen of zelfs honderden rechtsgebieden. Parallel aan de administratieve districten kunnen er verschillende districten zijn waarvan de leiding bepaalde uitvoerende bevoegdheden en verantwoordelijkheden heeft. Schooldistricten hebben bijvoorbeeld over het algemeen de bevoegdheid om belastingen te heffen en, in sommige gevallen, eigendommen te vervreemden. In veel staten worden districtsraadsleden rechtstreeks gekozen door de inwoners van het district, die op hun beurt de districtssuperintendent kiezen. De bestuursstructuur van scholen loopt dus parallel aan de structuur van de lokale overheid en maakt er geen deel van uit. Beide structuren heffen echter belastingen op dezelfde bevolking, hebben de bevoegdheid om beslissingen over landgebruik te nemen, schulden uit te geven en kapitaalinvesteringen te doen. Andere autoriteiten, bijvoorbeeld verantwoordelijken voor watervoorziening, riolering of transport, kunnen op een vergelijkbare manier worden geregeld.
De Verenigde Staten hebben een sterke traditie van respect voor privé-eigendomsrechten. Een juridisch conflict tussen de staat en eigenaren van onroerend goed is onvermijdelijk. De grenzen van deze rechten worden uiteindelijk bepaald door de rechterlijke macht. Bovendien treden, zoals we al hebben opgemerkt, de rechtbanken vaak op als hoeders van privérechten en kunnen ze als zodanig bepaalde acties van andere takken van de overheid eisen. Het bekendste voorbeeld is misschien wel de door justitie opgelegde strijd tegen rassenscheiding op scholen, maar er kunnen ook andere voorbeelden worden genoemd. De interpretatie van de rechtbank van de Americans with Disabilities Act (ADA) 1992 bijvoorbeeld definieert duidelijk de verantwoordelijkheden van de gemeentelijke overheid op dit gebied en het bedrag dat moet worden toegewezen om mensen met een handicap te ondersteunen.
De macht in de niet-gouvernementele sfeer is ook zeer wijdverspreid. Als kiezers zijn de burgers de bron van macht. Maar individuen kunnen ook invloedsgroepen vormen. En elke planner die in een stad werkt waar een groot deel van de woongebouwen in privébezit is, loopt ze snel tegen het lijf. In veel steden hebben vakbonden veel macht. Een ander voorbeeld zijn milieuorganisaties zoals de Sierra Club of lokale natuurbeschermingsverenigingen. Eigenaren van groot onroerend goed - zowel braakliggende terreinen als gebouwen - oefenen ook een bepaalde hoeveelheid macht uit, net als lokale werkgevers. Ruimtelijke ordening, investeringen en bouwactiviteiten zijn nauw met elkaar verweven. Daarom zijn werknemers in de bouwsector - zowel managers als gewone werknemers - vaak de belangrijkste spelers bij de besluitvorming en het oplossen van controversiële planningskwesties.
Naast het feit dat burgers individueel of als vertegenwoordigers van specifieke groepen deelnemen aan het planningsproces, organiseren planners zelf een bepaalde burgerparticipatie; deels om het publiek te betrekken bij de planning, maar ook omdat het vaak wettelijk verplicht is. De meeste federale subsidies zijn voor de aanleg van snelwegen, water- en sanitaire systemen, lokale economische ontwikkelingsprojecten en dergelijke. alleen toegekend als vooraf is voldaan aan de eis van georganiseerde burgerparticipatie. Dergelijke vereisten zijn geen loze formaliteit. In feite worden ze geïmplementeerd zonder externe druk, omdat planners en gemeenteambtenaren zich er terdege van bewust zijn dat als deze vereisten worden genegeerd, het project kan worden gesloten om procedurele redenen die zijn vastgelegd in wetgeving die het niet naleven van federale vereisten voor burgerparticipatie bestraft.
Veel planners komen positief uit bij het idee van burgerparticipatie in het planningsproces, maar het kan frustrerend zijn. Een planner met een gedeelde visie op de stad kan worden ontmoedigd door de deelname van burgers, die vooral gefocust zijn op wat er in hun thuisgebied gebeurt en niet erg geïnteresseerd zijn in het "grote plaatje". De ervaring van veel planners leert dat burgers graag willen deelnemen aan discussies over zaken rondom hun huis, maar het is meestal erg moeilijk om ze te betrekken bij discussies op grotere schaal, zoals regionale planning. In zekere zin voldoet de visie van de lokale bevolking aan de regel van direct perspectief in de schilderkunst: objecten die zich dichter bij de toeschouwer bevinden, zien er veel groter uit dan objecten van dezelfde grootte in de verte. Daarom kunt u als planner met een actief belang bij burgerparticipatie wanhopig worden als uw professionele oordeel, misschien voortkomend uit urenlang bestuderen van een bepaalde situatie, wordt omgeleid omdat het in tegenspraak is met de opvattingen van burgers (of politici). Natuurlijk ervaart een econoom, een managementanalist of een andere deskundige soortgelijke gevoelens bij het geven van advies in een bepaalde politieke situatie.
Dit is een fundamenteel feit van het politieke leven: het is gemakkelijker om het publiek te mobiliseren om te protesteren dan om steun te betuigen. Daarom ontwikkelt de situatie zich vaak zo dat er groepen zijn die bereid zijn zich tegen het proces te verzetten, maar er is geen enkele groep die eraan kan bijdragen. De publieke oppositie heeft een einde gemaakt aan veel van de initiatieven van de planners. Elke burger heeft de mogelijkheid om zijn of haar mening te uiten, en in die zin is burgerparticipatie democratisch. Het weerspiegelt echter niet altijd de publieke opinie zo goed als het op het eerste gezicht lijkt. Burgerbewegingen en invloedsgroepen zijn spontaan en weerspiegelen de opvattingen van een zeer klein deel van de bevolking, maar lokale overheden bezwijken vaak onder de druk van een luidruchtige, hechte minderheid. Wanneer rijke huiseigenaren de ideeën van een jonge idealistische planner over het bouwen van betaalbare woningen tijdens openbare hoorzittingen vertrappen, zal hij waarschijnlijk wijzer en pessimistischer worden en zal hij voortaan gemengde gevoelens hebben over de voordelen van de zogenaamde populaire regel.
De meest invloedrijke persoon bij het vormgeven van het grootstedelijk gebied van New York was ongetwijfeld Robert Moses. Zijn carrière begon aan het begin van de 20e eeuw, lang voor het tijdperk van burgerparticipatie in het planningsproces. Hij was een briljante en machtsbeluste meester van politieke manipulatie, vol vertrouwen in zijn eigen gelijkheid. In zijn jeugd was hij ook een idealist. Hij droeg de meeste verantwoordelijkheid voor het aanleggen van snelwegen, het bouwen van bruggen, het aanleggen van parken, het bouwen van diverse gemeentelijke voorzieningen en het vernietigen van vele woongebouwen en kleine bedrijven om de weg vrij te maken voor zijn projecten. Hij had weinig interesse in wat het publiek wilde en liet zich meer leiden door zijn eigen ideeën over wat er nodig was. Hij wekte ongelooflijke vreugde en brandende haat op. Het is niet eenvoudig om de impact ervan op heel New York en omgeving in te schatten, omdat het moeilijk is om zelfs maar voor te stellen wat ze zouden kunnen zijn als Mozes er niet was. Dat alles kan met enige zekerheid worden gezegd - in dat geval zouden ze compleet anders worden.
Parijs had in de 19e eeuw zijn eigen Robert Moses genaamd Baron Haussmann. Ook hij had honger naar macht en was onwankelbaar standvastig; en de mogelijkheden waren ook geweldig. Loop door het toeristische centrum van Parijs en het is moeilijk te ontkennen: het is prachtig vormgegeven en je kunt er je vrije tijd doorbrengen. Maar als je een van de duizenden arme Parijzenaars was die op straat werden gegooid omdat Haussmann hele wijken van de aardbodem veegde om zijn ideeën tot leven te brengen, zou je natuurlijk heel anders over deze man denken. Hoe het ook zij, hij gaf niet om uw mening en waarschijnlijk om uw welzijn.
Maar ongeacht de mening van planners over burgerparticipatie (de ervaring van de auteur leert dat de meeste planners hierover ambivalent zijn), deze kwestie kan niet worden genegeerd. Lang geleden zijn de dagen dat burgers zuchtten: "Het is onmogelijk om te vechten met het kantoor van de burgemeester!" - en legden zich neer bij het onvermijdelijke. De rijkdom en het opleidingsniveau van de burgers zijn in de afgelopen decennia toegenomen, ze hebben minder eerbied voor de autoriteiten en staan waarschijnlijk sceptischer tegenover het establishment. Ze zijn niet van plan opzij te gaan staan en achterover te leunen. De tijden van Mozes en Osman zijn allang voorbij.
De planner komt zelden tot een algemene consensus over welke kwestie dan ook. Vaak is er een mogelijkheid om tot een compromis te komen en een standpunt te vinden dat bij de meerderheid past, maar zeer zelden zijn alle belanghebbenden bereid het eens te worden over hun mening over een openbaar probleem. Wanneer voorstellen in algemene termen worden gedaan, krijgen ze vaak meer goedkeuring dan wanneer ze in detail worden beschreven. We onderschrijven bijvoorbeeld allemaal een hoog niveau van milieubescherming, maar als het gaat om het sluiten van een bepaalde fabriek, blijkt al snel dat het welzijn van het milieu voor sommigen leidt tot werkloosheid voor anderen. Planning gaat, net als politiek, grotendeels over de kunst van het sluiten van een compromis.
